Сегодня особенно важно обеспечить привлечение в сектор ЖКХ «длинных» и недорогих заемных средств. В индустриально развитых странах вопросы инвестиционного финансирования городского коммунального хозяйства, связанные, например, с модернизацией или заменой отслужившего свой срок оборудования городских коммунальных сетей, давно решаются стандартными способами, в основном путем выпусков специальных долгосрочных облигаций, решение о которых принимается городскими властями, а погашение муниципальных облигационных займов ими же и гарантируется. Рынок таких облигаций давно стал частью национальных финансовых рынков, и его участниками являются практически все игроки банковского сообщества той или иной страны. Такие облигации с гарантированной доходностью охотно покупают коммерческие банки, являясь, по сути, инвесторами в национальную сферу ЖКХ. В нашей же стране и странах СНГ справедливо считается, что только кредитные ресурсы банков с государственным участием, таких как Сбербанк и ВТБ, по умеренным, в том числе субсидированным, процентным ставкам позволят осуществить модернизацию жилищно-коммунальной отрасли. Такими возможностями в полной мере обладают и наднациональные, и национальные институты развития.
ЖКХ: региональные инвестиционные программы
В настоящее время предприятия жилищно-коммунальной отрасли работают в более чем 100 тыс. населенных пунктов страны, и, к сожалению, недобросовестная конкуренция в этой сфере — не редкость. Местные власти не всегда создают равные условия для компаний, стремящихся на рынок этих услуг, что ведет к снижению их качества и удорожанию.
Программы переоснащения и модернизации в сфере жилищно-коммунального хозяйства, являясь одним из важнейших направлений в реальном секторе российской экономики, включают в себя энергетические проекты, проекты по водоснабжению и водоотведению, утилизации бытовых и промышленных отходов и др. Инвестиционные программы осуществляются в тесном взаимодействии с администрациями регионов и муниципальных административных образований РФ, при этом в них предусмотрено осуществление комплекса прединвестиционных исследований и организационной работы с последующей подготовкой финансирования отдельных проектов. В реализации этих программ должны быть задействованы специализированные компании, которые осуществляют комплексные мероприятия по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства, направленные на обеспечение эффективного функционирования предприятий отрасли. В качестве одного из ключевых вопросов при формировании проектов ЖКХ следует выделить обеспечение гарантий надежности, технологичности и работоспособности оборудования, являющееся, в свою очередь, важным требованием кредитных учреждений при организации финансирования таких проектов на основе принципов самоокупаемости и рентабельности.
Институты развития
Инвестиционные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, наряду с необходимостью комплексного решения целого ряда многопрофильных задач, характеризуются социальной направленностью и отличаются высокой капиталоемкостью и длительными сроками окупаемости. В связи с тем что окупаемость таких программ составляет, как правило, порядка пятнадцати лет, финансирование соответствующих проектов реально могут обеспечить только национальные и наднациональные институты развития, тем более что энергетика и охрана окружающей среды — области, тесно примыкающие к ЖКХ, — формируют приоритеты их кредитно-инвестиционной политики. Для реализации проектов применяются принципы государственно-частного партнерства (далее — ГЧП), при этом для покрытия инвестиционных затрат часто используются условия BOT (Build — Operate — Transfer), то есть «Строю — Эксплуатирую (до возврата инвестиций и получения согласованной прибыли) — Передаю (администрации)». Иначе говоря, генеральный подрядчик не только отвечает за строительство объектов «под ключ», включая изготовление и поставку технологического оборудования, но и обеспечивает управление сданными в эксплуатацию объектами на основе долгосрочных соглашений совместно с региональными администрациями и инвесторами. На завершающей стадии предприятие передается во владение администрации или уполномоченной ею компании. Также возможны условия BOO (Build — Operate — Own), при которых на конечной фазе проекта осуществляющая эксплуатацию возведенного объекта компания становится его собственником.
В этих условиях объективно одним из важнейших источников денежных ресурсов для таких проектов является финансирование национальных и международных институтов развития. Действительно, в деятельности банков развития значительную роль играют принципы социально-экологической ответственности. Если, например, для коммерческого банка достаточно, чтобы клиент представил необходимые документы о прохождении экологической экспертизы для исключения риска возможных осложнений по этой причине в дальнейшем, то для банка развития при принятии кредитного решения могут иметь значение и такие факторы, как создание в результате реализации проекта дополнительных рабочих мест, развитие депрессивного или узкопрофильного региона или иные социально-экономические факторы. При финансировании капиталоемких инвестиционных программ предпочтение отдается масштабным проектам с адекватными (длительными) сроками погашения кредитов, участие в которых большинству коммерческих банков недоступно. Цели финансирования должны соответствовать кредитной политике института развития с точки зрения как отраслевой принадлежности инвестиционной программы и ее важности с точки зрения приоритетов кредитования, так и региональной и экологической составляющих. При этом к существенным требованиям относятся такие, как местоположение проекта, его региональная значимость, участие компаний стран — участниц института развития, поддержка местной администрации.
Программы Внешэкономбанка
В современных условиях реальным источником обеспечения финансирования проектов, относящихся к жилищно-коммунальной сфере, является их включение в региональные отраслевые инвестиционные программы развития и целевые программы финансирования Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Общие требования Внешэкономбанка к проектам ЖКХ включают в себя их соответствие Меморандуму о финансовой политике, что предполагает: размер проекта — не менее 2 млрд руб.; объем участия банка в финансировании — не менее 1 млрд руб.; проект безубыточен; срок окупаемости проекта — более пяти лет; у инициаторов уже имеется опыт реализации подобных проектов; наличие государственной поддержки проекта. Последнее требование на практике означает, что проект реализуется в рамках федеральных/региональных/муниципальных программ в области ЖКХ, софинансируется за счет средств Инвестиционного фонда РФ или осуществляется на принципах государственно-частного партнерства. Не менее значимая группа требований структурного характера включает: структурирование проекта на основе принципов проектного финансирования (банк не осуществляет корпоративное финансирование и (или) операции рефинансирования); целевой характер финансирования (банк контролирует целевое использование кредитных средств); обязательность тендерных процедур при заключении ключевых контрактов проектной компанией (в т.ч. возможность включения представителя банка в состав конкурсной комиссии); независимый технический надзор по проекту, осуществляемый согласованной с банком компанией; участие инициаторов проекта в софинансировании проекта за счет собственных средств; определение доли кредита банка в общей сумме инвестиций в проект с учетом того, что доходность других источников финансирования проекта не превышает заявленного обоснованного уровня; наличие инструментов корпоративного контроля со стороны банка (включение представителя банка в состав коллегиальных органов управления проектной компании).
При рассмотрении кредитных заявок большое внимание уделяется степени проработки проекта и качеству проектной документации (инвестиционного предложения), в число соответствующих требований входит обязательное наличие следующих документов: бизнес-план и финансовая модель проекта; проектно-строительная документация; заключения государственной экспертизы, в том числе экологической экспертизы; утвержденная контрактная модель реализации проекта с разделением рисков между частным и публичным участником проекта (ГЧП), в том числе утвержденная уполномоченным органом инвестиционная программа организации коммунального комплекса/утвержденный инвестиционный проект; долгосрочные договоры аренды оператором муниципальных систем ЖКХ; долгосрочные договоры аренды оператором/проектной компанией земельных участков под проект; установленные тарифы (преимущественно долгосрочные) на уровне, необходимом для окупаемости инвестиций (в т.ч. плата за присоединение и др.); инвестиционный договор (если не предусмотрена иная модель ГЧП) между частным и публичным участником ГЧП, закрепляющий механизм разделения рисков по проекту, включая порядок компенсации/обеспечения окупаемости инвестору осуществленных затрат по проекту (по сути, это риск того, что муниципалитет, например, не установит тариф на необходимом уровне, не признает затраты в качестве экономически обоснованных и пр.).
Стоимостные условия формируются исходя из рыночных условий организации фондирования банком с поправкой на проектные риски, определяемые по результатам комплексной экспертизы проекта, а также с учетом рисков на получателя финансирования и оценки обеспечения. Большое значение для организации работы основных участников инвестиционных программ в сфере ЖКХ, особенно в первоначальный период, имеет Меморандум о взаимодействии по реализации программы (проекта), сторонами по которому выступают региональное правительство, Внешэкономбанк и специализирующаяся в соответствующей области компания. В рамках данного Меморандума участники берут на себя ответственность за выполнение относящихся к их компетенции задач, создавая для их решения постоянно действующие рабочие группы. В соответствии с требованиями управления энергетики департамента инфраструктуры, отвечающего за организацию финансирования проектов, относящихся к коммунальной и энергетической отрасли, на начальной стадии для банка достаточно получить от инициаторов протокол о намерениях сотрудничества по такому проекту. При этом в протоколе обязательно должно быть отражено намерение администрации в перспективе гарантировать выполнение вышеуказанных обязательств в рамках проекта. В дальнейшем поэтапная проработка и организация финансирования проектов в сфере ЖКХ технологически включают в себя выполнение большого комплекса работ, в том числе:
— разработку технического задания на формирование пакета документов, входящих в состав инвестиционного предложения, определение видов и этапов (очередности) соответствующих работ, выполняемых привлеченными консультантами, заказчиком и (или) администрацией того или иного уровня;
— подготовку учредительной документации и регистрацию управляющей (проектной) компании в форме акционерного общества (инвесторы, инициаторы программ, администрация района, физические лица);
— утверждение основных участников проекта и подготовку договорной базы (договоры подряда, контракты/предварительные контракты на поставку оборудования и комплектующих, гарантийное и послегарантийное обслуживание, обучение персонала, технологическая помощь в эксплуатации, химико-аналитический контроль, соглашения с потребителями по реализации воды, письма о намерениях и др.);
— сбор, формирование и экспертизу исходной базы данных, необходимых для подготовки бизнес-плана, включая маркетинговое исследование и финансовую модель проекта, в соответствии с существующими требованиями кредиторов и инвесторов;
— структурирование и «финансовый монтаж» проекта, отработку условий кредитования и финансовой документации (совместно с кредитором) в интересах его инициаторов;
— согласование условий зарубежного фондирования и (или) прямого финансирования проекта с участием институтов развития, а также схем экспортного кредитования в случае поставок и (или) оказания инвестиционных услуг иностранными фирмами;
— и др.
Важным направлением деятельности Внешэкономбанка в качестве национального института развития в рамках реализации программ модернизации жилищно-коммунального хозяйства в последнее время является финансирование проектов, обеспечивающих повышение энергоэффективности и ресурсосбережение.
Кредитная политика ЕБРР И МБРР
Основной целью деятельности ЕБРР в области модернизации муниципальной и экологической инфраструктуры (Municipal and Environmental Infrastructure Policy, MEI) является содействие повышению эффективности и качества услуг в сфере ЖКХ за счет финансирования независимых, хорошо управляемых и устойчивых в финансовом отношении организаций, работающих в рыночных условиях. Решаемые в ходе этого процесса задачи включают децентрализацию служб, предоставляющих услуги населению, коммерциализацию компаний-операторов, улучшение состояния окружающей среды. В последней отмеченной области «высшей планкой» является достижение экологических стандартов, соответствующих передовой международной практике и стандартам Евросоюза. Банк поддерживает коммерческие службы, занимающиеся водоснабжением, очисткой воды, переработкой и утилизацией отходов, отоплением, газораспределением, уборкой территорий, хотя и не все перечисленные услуги могут быть отнесены к коммерчески окупаемым. С поддержкой ЕБРР и по заказу этого финансового учреждения Институт экономики города в 2009 г. разработал специальный документ под названием «Обзор основных принципов установления сбалансированных долгосрочных договорных отношений в коммунальном секторе», который призван помочь регионам и муниципалитетам работать с ЕБРР, с одной стороны, и частными операторами рынка услуг — с другой. Общие принципы финансирования проектов стандартны для компаний частного сектора. Как правило, ЕБРР сам подбирает сокредиторов (например, из числа крупных финансовых институтов), покрывая таким образом большую часть потребностей в денежных ресурсах, необходимых для реализации инвестиционной программы (проекта). Важно иметь в виду, что само по себе рассмотрение институтами развития возможности участия в финансировании той или иной инвестиционной программы повышает ее привлекательность для других участников финансирования — как государственных и частных финансовых институтов, так и прямых (портфельных и стратегических) инвесторов.
В числе основных, в том числе специфичных для ЕБРР, требований к заемщику отметим следующие:
— достаточность собственного участия инициаторов проекта в его финансировании (уже осуществленные затраты и имеющиеся активы, которые будут задействованы в инвестиционной программе, могут быть засчитаны по результатам независимой экспертизы);
— обязательное участие в прединвестиционных исследованиях квалифицированных оценщиков — оценочная компания определяется ЕБРР по согласованию с инициаторами проекта;
— представление инициаторами проекта приемлемой для ЕБРР [банковской] гарантии надлежащего завершения проекта (completion guarantee). При выполнении этого условия потребуется решить вопрос о структурировании удовлетворяющего банк-гарант обеспечения под такую гарантию. Как вариант, указанная гарантия может быть выставлена в форме резервного аккредитива (Stand-by L/C);
— готовность инициаторов проекта в случае необходимости оказать адекватную поддержку в форме дополнительного финансового участия в проекте в случае увеличения проектных затрат по тем или иным причинам, поскольку ЕБРР не практикует выделения резервных кредитных траншей (contingency loans);
— согласие и способность инициаторов проекта оплачивать проценты по использованной части кредита в период строительства и наличие соответствующих источников: как показывает практика, просьбы инициаторов проектов о капитализации процентов воспринимаются ЕБРР негативно.
Примером успешного международного сотрудничества в рамках совместного осуществления инвестиционных программ в жилищно-коммунальном и энергетическом хозяйстве является строительство в России заводов по утилизации бытовых отходов путем их термообработки с участием французского концерна Constructions Industrielles de la Mediterranee, Paris France (CNIM), специализирующегося в ряде отраслей, использующих высокие технологии (охрана окружающей среды, энергетика, авиакосмическая и атомная промышленность, транспорт и др.), и являющегося европейским лидером в области строительства заводов по утилизации энергии бытовых отходов. CNIM уже построил свыше 130 заводов по утилизации отходов, один из них, в финансировании которого принимал участие Внешэкономбанк, — в Москве. Примечательно, что это предприятие характеризуется исключительно высокими экологическими стандартами — контролируемые предприятием фактические нормы жестче европейских в 2 — 3 раза. По этой причине расположение завода в черте города не оказывает никакого влияния на жилые кварталы, находящиеся в непосредственной близости от объекта. В настоящее время компанией ведется проработка проектов строительства таких заводов в ряде регионов РФ (Мурманске, Омске, Костроме, Смоленске и др.), а также в странах СНГ.
ЖКХ: проблемные вопросы
В ряде регионов Российской Федерации планируется построить заводы по утилизации бытовых отходов, вырабатывающие тепло и (или) электроэнергию. При этом покупка производимой энергии, как правило, не вызывает проблем, так как во всех городах имеются сети, хотя известно понятное стремление финансирующих институтов обеспечить надежные гарантии сбыта электроэнергии (а значит, и погашения кредитов) прежде всего крупным и платежеспособным потребителям. Вместе с тем в данной области существует немало проблем, сдерживающих реализацию актуальных и востребованных инвестиционных программ в области коммунального хозяйства и энергоснабжения, например:
— муниципальные образования не в состоянии в краткосрочной перспективе увеличивать свой текущий бюджет; в то же время позиции бюджета, касающиеся переработки твердых бытовых отходов, как правило, значительно занижены по сравнению с реально необходимыми суммами капитальных вложений, эксплуатационных затрат и расходов по обслуживанию долга;
— неуверенность, связанная с управлением муниципальными бюджетами и обусловленная в ряде случаев региональной нестабильностью, является значительным риском для кредитных организаций и страховщиков экспортных сделок;
— российское законодательство в области концессий отличается от западных аналогов и, по сути дела, не имеет понятных для иностранных партнеров прецедентов;
— муниципальные образования/городская администрация обычно принимают на себя обязательства коммерческого характера, но, как правило, не готовы передавать долговые обязательства без контргарантий кредиторов, что затрудняет реализацию схем государственно-частного партнерства;
— российские промышленные партнеры зачастую не заинтересованы инвестировать в заводы по утилизации отходов в связи с невысокой рентабельностью и длительными сроками окупаемости.
В числе других, в том числе более глобальных и широко обсуждаемых в настоящее время, задач — повышение прозрачности в жилищно-коммунальной отрасли, включая увеличение роли общественного контроля за финансовыми потоками в данном секторе экономики. Остро стоит вопрос об ограничении негативного влияния монополизма тепловых, водных, энергетических структур в коммунальной сфере — за 2014 г. стоимость услуг ЖКХ в расчете на одного человека увеличилась по сравнению с 2013 г. на 12,4% и составила более 1,5 тыс. руб., а объем начисленных коммунальных платежей населению с 2012 г. вырос на 35%. Средневзвешенные тарифы на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение в 2012 — 2013 гг. в отдельных регионах превышали предельные показатели, установленные на федеральном уровне, на 60%.
В целом приходится констатировать, что конечные цели реформы в системе ЖКХ — обеспечить нормативное качество услуг и надежную работу инфраструктуры, ликвидировать монополизм, оптимизировать затраты — пока не достигнуты. Представляется, что участие государственных и межгосударственных институтов развития в реализации инвестиционных программ жилищно-коммунальной отрасли, как и проектов повышения энергоэффективности и энергосбережения, должно содействовать наиболее сбалансированному и адаптированному решению рассмотренных нами и других актуальных проблем. В этих программах могут участвовать и коммерческие банки — как осуществляя расчетное обслуживание предприятий и компаний ЖКХ, так и интегрируя в схемы финансирования технического переоснащения отрасли (на адекватные объемы и сроки кредитования), осуществляемого банками с государственным участием и международными финансовыми институтами.